农工党常州市委  葛大可

民主监督作为人民政协三项职能之一，是中国社会主义监督体系的重要组成部分，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是中国特色社会主义政治道路的重要元素，是我国政治运行程序中的重要环节。胡锦涛同志在十七大报告中强调，要坚定不移地发展社会主义民主政治，加强民主监督，推进政协的民主监督，完善民主监督机制。这个论断对推进社会主义民主政治建设和全面构建和谐社会具有深远的意义。

政协民主监督是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督，也是参加政协的各党派团体和各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督。因此，必须探索完善政协民主监督机制，加大监督力度，增强监督实效，充分发挥政协在我国社会主义监督体系中应有的作用。

一、强化政协民主监督的必要性

（一）是加强和改善党的领导的需要

邓小平同志一贯强调：共产党要接受监督，党领导的人民政府也要接受监督。党在加强自身建设中，离不开各党派、各界人士的支持和帮助，需要听取各种意见、建议和批评，需要接受人民和社会的民主监督。人民政协是反映各界人士意见，发挥民主监督作用的一条重要渠道。充分发挥政协民主监督职能，有利于克服党内出现的官僚主义、主观主义等不良作风，防止脱离实际和脱离群众；有利于防止家长制作风，实现民主管理，调动广大干部和人民群众的积极性；有利于清除党和政府工作人员中的腐败现象，不断铲除滋生消极腐败现象的土壤和条件，赢得广大群众的支持和拥护；有利于集思广益，处理问题会更加全面，制定的方针政策会更加切合实际，更能体现人民的利益，从而减少和避免决策与工作中的失误，实现科学发展，构建和谐社会。

（二）是发展社会主义市场经济的需要

市场经济是法制经济，其秩序要靠法制来规范、引导、制约、保障和服务。任何事情，失去约束，自由将无从谈起。鉴于我国目前与市场经济相关的法律、法规还不建全，同时随着国家对企业的监管力度的减弱，各种假冒伪劣、恶性竞争、坑蒙拐骗等事件时有发生，严重扰乱了市场秩序和危害了消费者的身体健康与生命安全，阻碍了社会经济的健康发展。因此，建立在民主与法制基础上的有中国特色的社会主义市场经济，客观上必然要求实行强有力的民主监督，以保证各经济利益主体在规范的制度环境下进行有序竞争与快速发展。

（三）是实现政协职能的需要

在国家监督体系中，政协的民主监督具有其他监督所无法比拟的优势，具体体现在以下几个方面：一是人才荟萃，智力密集，对一些宏观的、深层次的重大问题有真知灼见；二是社会联系广，信息量大，能反映各方面群众的意见和要求；三是位置超脱，视野宽阔，能比较客观地提出建议和批评；四是上达中央，下通各界，能够较好地打开民主渠道；五是亦“官”亦“民”，政协委员中有许多是来自社会各界及基层的代表，也有来自党政机关的在职干部和领导，相互之间便于沟通，取长补短，协商探讨，有利于问题的解决。充分发挥好这些独特优势，更加广泛地接触群众，深入基层，倾听群众呼声，帮助群众反映问题，使政协与人民群众的联系更为紧密，使政协的民主监督更贴近群众关心的热点，有助于提高监督水平，体现监督特色，取得监督实效。

二、政协民主监督存在的问题及原因分析

（一）监督意识欠缺

政协民主监督就是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。其中，监督意识对监督效果具有举足轻重的影响。然而当前民主监督中却普遍存在着监督意识欠缺的情形：从监督者角度看，存在着不敢监督、不愿监督和不易监督的情况，其原因在于政协中的不少同志对民主监督缺乏应有的了解和理解，认为民主监督“作用不大”、“抓监督影响关系”、“不如法律监督”、“无权无钱无信息”无处监督的思想。从被监督者角度看，由于历史的原因，中国民主观念和监督功能受到压抑，部分被监督者认为人民政协民主监督是“操闲心”、“找茬子”，也有的职能部门对人民政协的性质、地位和作用不甚了解，认为政协在“四大家”里只不过是摆设，随声附和而已。这些思想认识问题使民主监督职能作用难以充分发挥。

（二）监督力度较弱

人民政协作为一个政治组织，一个协商机构，他不同于中共中央，没有领导权；不同于人大，没有立法权；不同于国务院，没有行政权。它所具有的是对领导、立法、行政的监督权利。这句话表明了民主监督缺乏权力制约机制，因为权利不等于权力，政协只有监督权利而没有权力作保证。无论是协商还是监督都是商量式的，他通过的决议，提出的批评建议没有法律效力和行政执行力。对于批评建议听不听，接不接受，采不采纳完全取决于党政领导干部民主素质的高低、统战观念的强弱，以及政协主席的“余威”（曾任过党政要职）。不经过协商，不接受监督，既不违纪也不违法，不受任何制约和处罚。对此，政协限于自身非权力机构的性质，也拿不出过硬的措施加以禁止，民主监督缺乏力度。

（三）监督机制不健全

民主监督在工作程序上，目前随意性大且易于流于形式，监督环节不健全甚至脱节。从制度层面来看，虽然1989年先后出台了全国政协委员会《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和1995年1月全国政协委员会修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等，使民主监督工作朝着制度化、规范化方面迈出了可喜的一步，但民主监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，直接妨碍民主监督工作的“到位”。也正因为民主监督的制度化、规范化不完善，政协委员们的许多好意见、好建议多年来并未得到理想的采纳，而政协组织对此往往无能为力、爱莫能助，以致影响了民主监督的实效性。同时，我国的民主政治虽已有长足进展，但还不完善，由此带来的是各种保障机制不够健全。在民主监督的保障机制不健全的情况下，民主监督不能不受到限制。如有的党政领导看似开明，却常常对提意见者穿小鞋、搞打击报复。少数党政领导干部以权谋私、损公肥私、假公济私的行径一旦被揭发，便大打出手，压制和践踏民主。这样一来，往往给人民政协的民主监督职能带来了难度，实践中造成了怕“越位”，怕监督惹事，怕开拓担风险，认为自己不是“主官”，说话不管用，办事无力度等现象，在一定程度上影响了民主监督的积极性。

（四）监督协调性较弱

从作用和功能上看，人民政协的监督是一种高层次、有组织、有着广泛代表性和政治性的民主监督，它虽然不具有法律的强制性和行政的命令性，但具有层次高、范围广、成本低、效率高、形式活等特点，能最大限度地发挥中国特色社会主义民主的巨大优势。然而单纯的政协民主监督发挥的作用毕竟有限，实践中许多委员们常常感到定位不明、渠道不畅和无处着力。定位不明是指难以区别政协民主监督与党内民主监督、人大法律监督、行政内部监督、司法监督和新闻舆论监督等界限；渠道不畅是指政协委员们获取的监督信息与监督所需要的信息不对称；无处着力是指政协委员们大都是单兵作战，很难形成合力，而且专业优势没有得到充分发挥等。因此，民主监督其他各类监督相结合，相互协调和配合，发挥整体功效。

三、增强政协民主监督实效性的对策

（一）增强民主监督的意识

要增强民主监督的实效，作为监督主体的政协来说，必须强化主体意识、责任意识和协商意识。委员是政协工作的主体，政协工作的活力在委员，强化主体意识就是要不断调动委员参与民主监督工作的积极性，尊重委员的主观能动性，为委员履行民主监督职能营造良好的氛围，创造好的环境，引导委员珍惜民主权利，认真履行职责。而在履行职责的过程中，政协委员又要进一步强化责任意识，把开展民主监督工作作为己任，务必将民主监督工作落到实处。同时，鉴于政治协商是政协组织开展民主监督工作的重要前提，因此还得强化协商意识，把协商意识融于民主监督活动过程之中，使民主监督工作更加具有亲和力、说服力。

民主监督实效性的提高还离不开党委的重视和支持。党委除了行领导分管政协工作外，更重要的是教育党员干部特别是领导干部正确对待和自觉接受民主监督，并依法保护政协委员的民主监督权利不受侵犯；同时，党委应积极支持和帮助政协各级组织推进履行协商监督职能的制度化和规范化，甚至法律化。

（二）健全民主监督组织机构

在政协机构中设置一个常设性的权力机构民主监督委员会，以从组织上作保证，使民主监督真正落到实处。这个专门的民主监督委员会应由法律授权组建，直属政协委员会，并向常委会负责，而不受其它势力的支配。在民主监督方面，它应拥有比其它政协机构更大的权力，负更大的责任。其职责包括：负责把政治协商中提出的各种建议、批评，形成建议案和提案，移送有关部门办理；组织开展视察、调查和咨询、论证活动，对党和国家的重大决策的制定和实施情况进行检查、监督；负责受理政协委员对党政机关及其工作人员的违法乱纪行为和现象的举报，转交有关部门进行查处；对参加政协的各单位和成员是否遵守政协章程和执行政协决议情况进行监督；负责处理民主监督中的日常事务工作。在民主监督委员会的领导下，可在各党派、团体中建立若干监督小组，并设专兼职监督员，从而形成政协民主监督的组织网络体系。

（三）创新民主监督制度

一是建立和完善知情沟通制度，为委员监督、议政搭建平台。知情是监督的基础，不知情，就必然无的放矢，监督监不到关键处，难以取得实效。目前，建立知情沟通制度的重点应是：建立健全政府就经济社会运行情况以及重大问题、重大情况向政协常委会定期通报的制度；建立政府主要领导定期约见政协委员座谈会制度；建立政协各专门委员会与政府职能部门的对口联系和沟通制度，通过邀请委员参加部门重要会议，开展调研、视察、检查活动等途径，及时沟通情况，拓宽委员知情议政的渠道。同时，政协自身也要建立健全与委员密切联系沟通的机制，通过定期走访、主席接待日、及时提供信息资料等形式，帮助委员拓宽视野、增长见识，更好地知情议政。

 二是建立协商监督制度，完善民主监督运行机制。要将实践中较成熟的方法和经验，及时总结和提高，形成相应的规范和制度，保证民主监督的健康运行。比如：认真执行重大决策前与政协协商的制度，事关全局的重要部署、关系群众切身利益的重要问题等，应在决策前提交政协协商；建立和完善重要人事协商制度，对拟任政府领导人选和政府组成部门领导人选，在党委讨论之前，要先在政协征求各民主党派、人民团体代表的意见，以拓宽干部任用工作的民主监督渠道。

 三是建立对政协监督意见的反馈制度，完善民主监督约束机制。反馈是检查工作成果、促进意见落实的关键环节。政协民主监督不能只是“一头热”，应从制度上入手，建立有效的约束机制，确保委员的正确意见得到重视和采纳。对政协建议案、提案的办理情况，政府及有关部门每年要定期向政协常委会通报并征求意见；对委员提案、委员举报、委员重要建议和批评意见，要制定办理实施细则，进一步明确办理的方法、时间要求、程序和责任；对不采纳政协民主监督意见而造成重大损失和不良影响的，要追究有关领导和当事人的责任。

 四是建立委员履职考核和激励制度。一方面，要建立委员履职的管理考核制度。加强对委员的学习培训和教育，提高委员思想素质，增强履行职责的责任感和使命感；建立委员定期向所代表的界别群众述职的制度，使委员接受本界别成员的评议和监督，变工作压力为动力；完善委员产生和退出机制，改进委员产生办法，从源头上引入竞争机制，提高委员素质，同时，对不履行职责、缺乏参政议政能力的委员，要及时予以调整和辞退。另一方面，要建立委员行使监督权利的保护激励制度。充分保障政协委员通过政协组织提出批评和发表不同意见的自由，保障委员对违法行为检举揭发、参与调查和检查的权利；对于敢讲真话，坚持真理，勇于监督，善于监督，在履行监督职能工作中作出突出贡献的委员，要予以表彰和奖励，以达到典型带动、整体推进民主监督的目的。

 五是积极推进民主监督的法律化。制度化、规范化和程序化的必然走向是法律化。针对政协履行监督职能虽有一定的规章制度，但仍处于无法可依（无组织法、程序法）的状况，必须加快民主监督的制度化、法律化进程。政协作为我国一项重要的民主制度，应与人民代表大会制度、民主区域自治制度和基层民主制度一样，需要将这种民主形式外化为法律，才能更好地得到实施。没有法律的保障，这种民主制度就会流于形式，失之空泛。对于民主监督的专项立法问题，要遵循积极稳妥的方针，可先由各地人大和政协联合制定一些关于监督的制度和办法，或是政协的监督办法、条例等通过人大讨论作为地方性法规试行，在取得成功经验的基础上，再制定出台《政协监督法》，对政协民主监督的性质、地位、内容、范围、程序、方式，作出明确具体的规定，真正使民主监督做到有法可依。总之，破解民主监督的难题，强化政协民主监督作用，必须从法治立场来反思民主监督制度，政协组织不能仅仅在政协系统内部执行自制的规定，而应该积极主动地争取党委的重视和各方支持，不断通过制度创新，推进政协工作法制化建设，把中央有关政协工作的政策性文件和政协章程的规定以及实践中的好经验、好做法，用法律的形式固定下来，从而为政协开展民主监督提供有力保障。

（四）改进和创新民主监督形式

 改进和创新监督形式，就是要加强组织领导，提高民主监督的组织程度，在坚持已有做法的基础上，积极探索民主监督的有效形式、途径和方法。一是通过各种会议进行监督。注重开好政协全会、常委会议、主席会议和各种层次的专题协商会、知情问政会，对事关经济社会发展和群众关心的重要问题进行专题议政，努力做到会前充分调研、会中充分协商、会后跟踪落实。二是通过提案开展民主监督。要创新提案征集方式，通过电视、报纸、网络、电话等多种途径开展向社会公开征集提案线索的活动，引导委员开拓视野，找准问题，提高提案质量；要通过主席领衔督办重点提案、现场督办等方式，促进提案人与承办单位之间的沟通，推动有关部门对提案的办理不仅要重“答复”，更要重“落实”。三是精心组织专题调研和视察督查活动。要牢固树立“精品”意识，注重把握好“精心选题、深入调研、充分论证”三个环节，增强调研的真实性、准确性、及时性，拿出针对性、可操作性强的意见和建议。四是组织开展民主评议活动。民主评议是组织政协委员通过现场视察、听取汇报、民意调查、收集各方意见等方式，对政府职能部门及其工作人员进行的一种监督评议。评议内容既可以是政府职能部门的专项工作，又可以是机关作风和机关工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉情况。五是积极反映社情民意。要建立和扩大委员信息队伍，拓宽反映社情民意的渠道，及时了解群众的意愿和呼声。对委员反映的重要建议，要通过“直通车”形式直接报送给地方党政领导，使委员反映的问题得到地方高层领导的重视，提高委员意见建议的督办层次，从而产生良好的监督效果。六是重视做好政协委员担任特约监督员和参与专项监督活动的工作。政协组织要重视发挥特约监督员的作用，认真选派综合素质高、责任心强的委员担任监督员；积极鼓励和支持监督员参与行风评议、重大项目建设、听证论证等专项活动。要建立监督员聘请程序与条件、权利保障、评比表彰等制度，探索发挥监督员作用的长效机制。

（五）促进民主监督法制化

政协要进行民主监督，如果没有权力作为后盾，其民主监督必将是软弱的。因此，赋予政协监督权力是非常必要的。赋予政协监督权力并不是把政协组织变成像人大一样的权力机关，而是要把政协的地位和协商监督职能逐步法律化，使民主监督具有法律的约束力。全国人大要抓紧对有关民主监督法律法规的制定，把民主监督发展为有效的制约监督，并使之法律化，做到行有所据，有法可依。可以根据宪法精神将《关于政治协商民主监督、参政议政的规定》逐步上升为法律，把中共中央文件和政协章程中关于民主监督的性质、作用、内容、形式、方法、程序等重要规定认可为法律，并纳入党政的决策程序，体现在政府工作机制中，使政协的民主监督不仅具有政策依据，而且具有法律依据，不仅对主要监督对象（党政机关及其工作人员）有约束力，而且对参加政协组织的各民主党派、人民团体和个人也要具有约束力。

                农工党常州市委  葛大可 2009.11