高海鹰

公务员的职务分为领导职务和非领导职务。非领导职务干部是党政干部队伍的一个重要组成部分。在机关干部队伍中设置非领导职务，是加强领导班子建设、改善和优化干部队伍结构，推进干部队伍年轻化、知识化，增进干部队伍活力的有效手段。随着干部人事制度改革的推进，非领导职务干部越来越多，在干部队伍中的比重越来越大。如何发挥好、管理好、使用好这类干部，是当前组织人事部门需要认真研究和解决的问题。

一、非领导职务干部队伍的特点分析

1．产生渠道的多样性。从非领导职务干部队伍产生的渠道来看，我市非领导职务干部队伍大致由三种类型的人员构成。第一种是按照非领导职务晋升的规定，由下级干部提任，即该领导在工作中表现出色，能力较强，具备了提任上一级领导职务的条件，但又受领导职数的限制，不能提任领导职务，而提任非领导职务，先享受级别，条件成熟后再提拔担任实职领导干部。第二种是享受待遇型，即部队转业干部政策性安置的。第三种是实职领导干部改“非”型，即因年龄、身体、工作能力及其他原因从领导职务改任非领导职务。

2．发挥作用的差异性。由于非领导职务干部队伍进入的渠道不同，加上各级党组织对他们的要求不一样，导致他们心态的及发挥作用的程度各不相同，存在差异性。在非领导职务干部队伍中，拟提拔任职的这部分同志由于组织上对他们的工作要求较为严格，使他们有明确的工作任务和工作目标，工作积极性较高，能较好地发挥自己的作用；享受待遇的同志因组织上大多没有安排他们分管什么工作，要求较为宽松，他们在一定程度上能发挥自己的作用；从实职改“非”的这部分同志，组织上一般不再安排他们分管工作，而他们也乐得轻松，干工作主动性不够，作用发挥不理想。

3．岗位职责的非竞争性。由于非领导职务干部不用承担领导职责而只是承担岗位职责，尤其是曾经担任实职的领导干部改任非领导职务后，由过去的“主管”变为“协管”，甚至变为“不管”；由“主角”变为“配角”，甚至“跑龙套”，其职责由重在决策和承担主要决策责任向不负责、只落实转变，职权由“实”变“虚”，因此组织上一般不安排或少安排他们分管工作，他们的工作任务轻，也不接受工作考核，岗位职责模糊，不明确，呈现了非竞争性的特点。

二、影响机关非领导职务干部发挥作用的原因分析

对非领导职务干部的管理，同样也是根据公务员管理权限执行的。对于晋升为县级非领导职务的干部和部队转业担任县级非领导职务的干部（有的还兼任科(处)级领导职务），纳入组织部门管理，其他人员一般由用人单位自行安排工作。这些干部在各自的岗位上基本能够发挥出应有的作用，但是有的单位由于在管理和使用非领导职务干部上存在一定的问题，影响了非领导职务干部的工作积极性。

1．缺乏发挥作用的必要条件和良好氛围。一些领导干部因年龄原因改任了非领导职务，主要是由所在部门党组(党委)安排一定的任务或参与、代管某些方面的工作。由于各级党委及其组织部门还没有把非领导职务干部发挥作用的问题摆上议事日程，对他们从领导岗位上退下来后如何发挥作用研究不多,因此在教育、管理、监督上，一般不如其他在职干部那么严格，有的甚至是“空白”，处于放任自流的状态，使得一些单位的领导对非领导职务干部的使用存在顾虑。

2．缺乏规范有效的管理制度。目前，随着政治体制改革的不断深入，民主法制进程的不断推进，干部人事制度改革的不断深化，干部管理的制度日益健全和完善，中央的、地方的应有尽有。但市级以上、单独针对非领导职务干部的管理制度几乎没有，各地各部门有一些探索性、尝试性的地方性管理措施，但通常不尽科学和合理，操作性不强，难以从根本上解决问题。由于以往的规定对非领导职务干部的工作职责和任务没有做出明确规定，缺乏有针对性和可操作性的管理机制，使得少数干部长期游离于组织管理之外，有的上班不准时，有的偶尔来趟办公室，有的在家休息根本不上班，处于“赋闲”状态。

3．非领导干部自身参与工作的积极性不高。改任非领导职务干部一般工作时间长，工作阅历经验比较丰富。原来都在领导岗位上工作过，一般具有较高的政治思想素质和组织领导能力。改任非领导职务后，大多数思想情绪松懈，工作热情骤减，工作比较被动。有的虽然想开展工作，但由于担心越职越位，放不开手脚，因此不干预、不过问也不热心单位的事务，造成干部资源的极大浪费。

4.缺乏发挥作用的平台。领导干部改任非领导职务后作用没有得到有效发挥，一个很重要的原因就是缺乏发挥作用的平台，缺少发挥作用的载体，发挥作用的形式比较单一。即没能充分利用他们的优势，因人制宜，为改非领导干部设岗定责，激发他们的工作热情，也没有对他们进行有效的整合，使他们继续为经济建设和社会发展服务。此外，由于缺乏提早退出的机制和鼓励措施，改非领导干部“出”的渠道不畅，一些改非干部即使符合提前退休条件，考虑到工资福利待遇等问题，一般也不愿办理提前退休手续。

三、发挥非领导职务干部作用的对策研究

从公务员管理的角度讲，非领导职务也是职务，只是分工的不同。如何发挥好非领导职务干部的作用是一项长期的工作，需要各级组织人事部门切实负起责任来。

1．制定管理办法，使非领导职务干部的管理有章可循。进一步完善干部考核制度，根据非领导职务干部的特点设置科学的目标考核体系，定期对他们每年的学习、工作等目标完成情况进行全面考核，在充分调查研究的基础上，摸清非领导职务干部的数量和分布情况，并从学习培训、岗位职责、工作纪律等方面加以明确，将非领导职务干部纳入干部管理体制内，对还达不到退休年龄改任非领导职务的干部要严格组织管理，要求他们遵守单位的各项规章制度，与其他同志一道正常上下班，对工作出色、圆满完成各项任务的，组织人事部门及所在单位要及时进行表彰奖励。

2、提供干事舞台，为非领导职务干部发挥作用创造必要条件。要发挥非领导职务干部的作用，应在尊重个人意愿的前提下，根据其单位特点、能力特长、身体状况，为他们安排适当工作，提供继续发挥作用的舞台。一是协管或独立负责某一方面的工作。有的单位领导职数相对较少，可以安排他们协助在职领导处理某一专项事务，发挥非领导职务干部组织协调能力较强、善于处理复杂问题和矛盾的优势。二是负责调研、督查、督办等工作，安排其围绕本部门的工作任务，开展综合性和专题性调查研究，为领导决策提供参考。三是利用专才发挥作用。对一部分有技术专长、有经营管理能力的非领导职务干部，应积极引导他们为本地本单位的发展献计献策，或者直接投身于经济建设的主战场上。

3、落实政策待遇，充分调动非领导职务干部的工作积极性。一是要认真制定和落实有关政策和非领导职务干部的正常待遇，政治待遇要与同级领导职务干部同等对待，要组织他们学习文件、听报告、过党的组织生活，列席有关会议，参加有关活动，通报有关情况，使他们与在职领导干部一样，能及时了解党的路线、方针、政策和本单位的重大决策事项。二是年度考核要与领导职务干部同等对待。非领导职务人数较多的单位，年度考核时，要按一定的比例在非领导职务干部中产生优秀等次。三是要关注优秀非领导职务干部的提拔使用。对年富力强、德才兼备、政绩突出、群众公认的优秀非领导职务干部，有条件提拔使用的，应提任上一级非领导职务或转任同级领导职务。

4.疏通流动渠道，建立非领导职务干部“提前退出”机制。积极探索非领导职务“提早退出”机制，疏通“出”的渠道，是从根本上解决改非领导干部在编不在岗问题的一个有效办法。一是实施“离岗退养”制度。对部分非领导职务干部年龄较大、身体欠佳，无法正常履行岗位职责的情况，在本人自愿的前提下，可“离岗退养”。二是制定非领导职务干部提前退休的鼓励性优惠政策措施。可参照机构改革时人员分流的办法，即非领导职务干部工作年限满30年的，或男年满55周岁、女年满50周岁、且工作年限满20年的，本人提出申请，经任免机关批准，可提前退休。三是非领导职务干部自愿辞职制度。非领导职务干部要求离开国家机关，不再担任非领导职务的，可以向任免机关申请辞去公职。除有规定不得辞职者，任免机关应当予以批准。