加快推进养老服务体系建设，是贯彻科学发展观、率先基本实现现代化的客观要求，是加快推进以改善民生为重点的社会建设、促进社会和谐稳定的重要内容，有利于调整经济结构，促进相关产业发展，增加社会就业岗位，提高人民群众生活水平和质量。常州早在1985年就进入老龄化城市行列。到2008年末，全市总人口达到358.74万，60岁以上老年人口达到64.28万，占17.91%，其中80岁以上老年人口达到9.89万，占全市总人口的2.76%，占老年人总数的15.39%；90岁以上老人1.04万，占全市总人口的0.29%，占老年人总数的1.62%；百岁老人180人。全市人均预期寿命达76.84岁。我市老龄化呈现出起步早，发展速度快，高龄化加剧的特点。预计到2020年，我市老龄人口比例将上升到25.5%。由此可见，人口老龄化是我市在今后长时间内要面临的重大社会问题。
一、我市养老服务体系建设的基本情况
近年来，市委、市政府对老龄工作和社会养老事业的发展十分重视，出台了《关于加快发展养老服务事业的意见》、《关于对发展社会福利事业实行政策扶持的意见》等文件，积极推进各级老龄工作机构和老年群团组织建设，开展居家养老服务工作，做好老年人优待工作，组织开展关爱老人心理健康活动，不断推进老龄事业发展，使全体老年人生命质量逐步提高。
——生活保障水平逐年提高。全市城镇老年人中，近一半老年人已享有城镇职工退休养老金，且标准逐年提高。目前，市区月平均养老金标准已经达到1430元/人。其余老年人则通过逐步提高的低保金、基本生活保养金等多种途径得到了较好的养老生活保障。农村方面，失地的老年人享受到每人每月不低于200元的保养金，未失地的则由各街道按不超过失地老年人的标准发放老年保养金，月收入不足350元的农村老年人也享有低保金。
——基本实现医保全覆盖。城镇老年人中的退休职工均已享受城镇职工基本医保待遇。其余则根据《常州市区城镇居民基本医疗保险暂行办法》规定，参加了居民基本医疗保险。我市98%的农村老年人参加了新型农村合作医保。目前，全市基本实现了医保全覆盖。
——加大机构养老、居家养老的投入。我市老年公寓、养老院、老人院、托老所、敬老院以及老人福利院、福利中心等共计
102家。2008年，我市对养老机构的补助共达73元。居家养老作为一种适合当前我国经济社会发展格局的养老服务模式，是中央、省、市各级政府全力推进的重点工程。2008年，我市市、区两级财政下拨263万元用于居家养老服务事业建设。目前，市区共有居家养老服务中心26个，服务站93个，基本做到了全覆盖。2009年，市委市政府将居家养老服务作为50项重点工程之一，并大幅提高了居家养老服务中心运行的补贴标准。
——社会为老服务富有特色。目前，全市市区26个街道都已成立了居家养老服务中心，全市有为老服务人员500多人，他们中绝大多数是“4050”下岗职工、低保对象。全市已发展为老服务志愿者600多人。近年来，我市逐步实现了70岁以上老年人乘坐公交车费用全免。我市有关部门组织开展“牵挂你的人是我”龙城志愿者与空巢老人共度元宵节活动。钟楼区进行了老年心理关爱示范点和社区心理咨询室试点。戚区开展了“邻里结对”、“爱心暖巢”、纠纷调解和开通热线电话等服务活动，并设立老年人“星光之家”，推动老年人文体队伍建设。同时，积极开展“以老养老”，推广以“三心敬老”为主题的百名健康老人与百名空巢老人互助活动。天宁区通过开设老年社区食堂供餐、借助饭店（快餐店）实行送餐等方式，开展老年助餐服务。
——加强了规范化和专业化建设。我市对社会力量投资新建的养老福利机构进行等级认定，按等级给予床位补贴。对已建立的街道（镇）居家养老服务中心，经验收合格的，给予5万元一次性启动补贴。天宁区出台了《机构养老服务工作百分制考评意见》，进一步加强对从业人员的专业培训，通过组织开展对原有18家养老服务机构社会福利机构资质的重新认定工作，对照行业标准，逐一过堂验收，对于不具备基本开业条件的6家养老机构 予以关停亦转。至今，全区已有近130名专职护理人员参加了专门培训，其中大部分已顺利结业，领证上岗。
二、当前我市养老服务体系建设中存在的主要问题
我市的老年服务体系建设工作，经过近几年的积极努力，取得了很大进步。但是，与周边先进城市相比，与我市经济社会发展要求相比，与老年人的服务需求相比，还存在着一定差距。主要表现为：
（一）老年人经济收入偏低。离退休金、子女给予、最低生活保障金是老年人经济收入的主要来源。经调查，我市老年人中月经济收入在500元以下，500-1000元，1000-1500元，1500-2000元，2000元以上分别占21%、13%、36%、18%和10%，还有2%的老年人没有经济收入。由此可见，大多数老年人经济收入偏低。由于收入水平和生活习惯等因素，我市五分之四以上的老年人还是选择居家养老的方式。
（二）养老机构数量少，床位不足，入住率不均衡。我市各类养老机构现有床位1.28万张。调查显示，我市大约有12%的老年人愿意选择到养老机构养老。按照这个标准，市内养老机构床位应达到2.3万张左右，尚有1万余张的缺口。全市现有老年公寓还存在入住率不均衡现象，公办老年公寓距市中心近、收费低，入住率就高；各类民办、集体办的老年公寓因政府补贴少、收费高，入住率就比较低。
（三）居家养老亟待推进。我市居家养老服务中心大多处于刚刚挂牌阶段，要启动运营，必须解决好资金问题（需先行投入一笔可观的启动和运营资金）、服务人员问题（按要求，街道居家养老服务中心需配备15名以上持有职业资格证书的养老护理员）、服务对象问题（居家养老服务中心必须每年固定服务老年人达到50户且持续时间在6个月以上，才能获得运营补贴）。而且，目前我市居家养老的服务内容大都以生活照顾、保健护理和精神慰籍为主，虽也兼顾法律服务、文化娱乐等项目，但这远远不能满足广大老年人的实际需求。
（四）为老服务有待完善。一是服务缺乏可持续性，大多依靠身兼多职的社区工作人员，少量的志愿者。二是硬件设施薄弱，大部分社区仅有少量服务用房，没有开设托老所、老年食堂的条件，现有阅览室、棋牌室等娱乐活动场所，也因缺少管理人员和维护经费，其作用未能充分发挥。三是社区卫生服务有待改善，目前，有些社区卫生服务中心仅能提供打针挂水等简单的医疗服务，服务时间短，老年人享受不到方便。四是满足老人需求的商店和商品少，远远不能适应老年人不同层次的消费需求。
（五）市场运作体制不完善。如何有效整合社会资源，兴办各类养老服务机构，优化为老服务项目，政府层面尚缺乏整体规划，政策引导与扶持资金不到位，相关部门的评估与考核机制不尽完善，导致全社会对养老事业的投入不足，资源配置不合理，发展空间狭窄。
（六）从业人员素质相对较低。在全市养老护理人员中，70%属于外来流动人员，初中以下文化程度的占大多数。由于整体文化素质和事业归宿感偏低，使服务水平和质量大打折扣。
三、加强我市养老服务体系建设的建议
养老服务体系建设，是一件关乎改善老年人生活，提高幸福指数，促进社会和谐的大事。应坚持以科学发展观为指导，从以人为本、构建和谐社会的高度，积极加大宣传、组织、投入力度，不断完善为老服务的制度、机构、队伍建设，大力推进以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设，不断开创养老服务事业的新局面。
（一）加强宣传，营造敬老助老氛围。应建立各涉老部门单位共同参与配合的宣传体系，完善区、街道、社区三级宣传网络，通过发放宣传手册、办好橱窗栏目、开展《老年法》普法活动、敬老月活动、开展老龄工作先进街道和社区评比、敬老模范家庭评比、敬老助老先进单位和个人评比等途径，宣传理念、培养典型、表彰先进，提高社会各界的关注和参与率，营造全社会“敬老、爱老、助老”氛围，形成“政府热心、部门齐心、群众关心”的养老服务工作新格局。
（二）鼓励和扶持社会力量参与养老服务事业
要努力做到推进养老服务与城市管理体制转型相结合，与发展城市服务业经济相结合，与积极创建和谐社区相结合，与办好惠民实事工程相结合。政府要切实转变职能，从宏观管理、政策指导、区域养老服务机构设置规划、促进交流、典型推广、辅导培训等方面提供多方面服务，真正落实国家对养老事业发展的一系列优惠政策，督促各级政府部门结合当地经济发展实际，研究制定出系统性、操作性更强的养老服务事业配套优惠政策，调动社会力量参与养老事业的积极性，推动养老服务事业的发展。要进一步明确各部门的职责，如财政部门对国家规定的有关费用要列入财政预算给予保障；卫生部门对特困老人的就医要给予优惠，在收费标准上要进行部分减免；电力供水部门在公益性服务事业上要按照居民用水用电收取费用，要免交煤气、水电设备的安装费用；土地部门要按公益性用房给予政策配套，实行税费减免，对社区用房和福利机构用地采取土地划拨；规划部门对城市养老服务设施在建设规划中要予以优先规划定点，根据人口数量，预留养老服务设施的面积；文化部门在图书阅览室的建设上要予以支持，在老年人的文化活动中给予指导；体育部门要利用体彩政策，为其添加体育器材，对老年人比较集中的地方配备适量的室内外健身器材；交通部门要对养老服务机构的车辆减免部分费用；残联要对社区的残疾老年人配备必须的康复器材和轮椅及游戏器具；教育部门要对老年人开展心理辅导等活动。
（三）进一步完善社区居家养老体系
目前，社区居家养老体系正逐步建立，应在此基础上，进一步完善功能。一是政府加强引导。政府应做好市政规划，在新建居民小区或改造老居民区时要将为老服务设施纳入城市规划；要大力培育中介组织，按照市场化运作方式，建立社区养老服务超市、老年综合服务中心、互动式异地养老服务中心等，为养老市场的发展搭建社会平台；制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资养老设施和参与为老服务，保护其产权、服务和劳动成果。二是建立社区养老服务信息网络体系。建成覆盖每一个社区的网络信息平台，实现区、街、居三级社区服务中心（站）联网，通过与区各相关职能部门联网，实现部门联动为老服务，与公安、消防、急救中心联网，实现老年人家庭的应急处理服务，与社会孤寡老人、高龄老人、特困老人家庭联网，实现老年人“一拨通”紧急呼叫服务。建立社区老年人档案，依靠这些档案，社区服务组织对社区内的服务对象和服务内容能够做到心中有数，把老年社区服务网络建设纳入社区建设中。服务项目也要从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复、法律援助等服务一体化转变，形成就近、便捷的社区居家养老服务网络。三是建立和完善社区老年人医疗保健服务体系。大力推进城镇医疗保险制度改革，在城镇要扩大医疗保险覆盖面，特别是要扩大退休职工的参保率，方便老年人就医。社区卫生站应纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围。要建立和完善对城乡贫困老人的医疗补助制度，确保困难老人、高龄老人的疾病得到及时治疗。要加强健康教育和预防保健工作，为社区老年人建立健康档案，提供疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询等服务。
（四）多渠道、多形式筹建资金，支持民办养老服务机构的发展
民办养老服务机构属于非营利的社会公益性组织，其特点是：投入大、收益薄、收效慢，如果单纯按照成本核算，在创办初期基本处于亏损状况。因此，资金是发展老年福利服务事业的物质基础，没有钱，发展等于空话。因此，一是加大各级财政的扶持力度，如对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数逐步提高运营补贴额；对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的，应按当地标准支付生活、照料服务等费用。二是鼓励和发动社会各界对民办养老福利机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。政府可以定期在传统媒体上和互联网上公布批准的公益建设和运营项目以及社区服务项目、项目的详细资料及对赞助者的奖励和优惠，供社会参考。赞助者根据自己的意愿直接捐助公益项目。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。积极探索以“慈善助老”形式，加大对养老服务的资助扶持。三是对民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。
（五）加强养老服务人员培训，实现养老服务队伍的专业化
推行养老服务社会化，提高养老服务质量，最大限度地满足老年人对福利服务的需求，是做好养老工作的出发点。现今的养护对象是寻求的已不仅仅是衣食居住等问题，其要求已从寻求生活援助的低标准迈入了寻求心理援助、追求精神生活的高档次，具有需求多元化、多层次的特点。因此要求护理人员必须具备高尚的职业道德、宽厚的文化基础知识、过硬的专业技能、良好的心理素质，造就一支职业化、专业化的队伍，是养老服务成败的关键。在推进养老服务社会化进程中，建立健全一个社会化的规范的教育培训体系，是关键的必要条件。一是要有计划的在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，把养老服务的教育培训溶合到社会的大教育系统之中。二是要制定社会福利服务岗位专业标准，实行职业资格和技术等级管理认可制度。三是开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平。四是随着教育和培训的深入，应制订申办养老机构的人员资质准入规定。
（六）完善行业管理体系，健全监督机制
养老机构运行期间的质量控制，应该推行评估体系制度。评估体系是养老机构资金来源的主要凭证，是保证养老机构服务质量的主要措施。评估体系的建立包括服务质量标准的制定和评估程序。质量标准的制定不光是民政部门和质量技术部门的事，还必须同老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定。质量标准需要以操作手册的形式发给每一个养老机构以便实施。评估的主体可以是政府，也可以是政府确认的有资格的组织或个人。评估必须遵循一定的程序和标准，通过质量评估的养老机构，可以作为获取政府或其他来源的资金的基本条件。要逐步完善养老服务机构的质量管理体系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政监督机制，引入管理中介组织，建立养老服务监督检查行政执法队伍，确保养老服务管理质量。同时充分发挥社会福利协会等行业协会作用，在服务方面，发挥协会的桥梁、纽带、协调作用；在沟通方面，开展信息交流及对外交流活动，组织学术讲座，提高人员素质和专业水平；在监督方面，参与制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督。
邵帆
