产业集群政策是由政府制定的，以集群为服务对象，以发挥集群效应推动集群发展为目标的一系列政策或措施。近年来，国家、省、市各级政府已认识到产业集群的战略意义，纷纷制定和出台培育和发展产业集群的政策意见。
一、国家、省、市主要产业集群政策概述
国家发改委制定出台了《促进产业集群发展的若干意见》，提出了旨在促进我国产业集群发展壮大的八项措施：加强科学规划，优化区域和产业布局；坚持节约发展，提高土地等资源利用效率；壮大龙头企业，提高专业化协作水平；增强自主创新能力，提升产业层次；切实推进发展循环经济和生态型工业；大力实施品牌战略，积极培育区域品牌；大力发展生产性服务业，健全社会服务体系；规范引导区域产业转移。省政府办公厅出台了《关于转发省经贸委等部门进一步支持重点工业企业重点工业项目特色产业集群和产业基地意见的通知》（苏政办发[2009]56号），从省级支持的特色产业集群、加大财政支持力度、加强和改进金融服务、落实税收优惠政策、保障土地供应、开拓市场、提升协调服务水平等方面提出了具体政策意见。我市也制订出台了《常州市重点乡镇产业集群申报和认定实施意见》。 我市要求各级加强对市重点乡镇（区域）产业集群发展的引导和服务，抓好发展规划编制、园区载体建设、重点企业培育、区域品牌打造，公共服务平台建设等重点环节，着力推动产业集群扩大经济总量、延伸产业链，提高自主创新水平，扩大竞争优势。对重点乡镇（区域）产业集群内的基础设施建设、技术改造与创新、公共服务平台建设、服务体系建设等给予政策和资金的重点扶持。
二、我市产业集群发展及相关政策落实情况
1、确定了 首批20家重点乡镇（区域）产业集群。2008年8月，经辖市、区申报和推荐，市经贸委审核，确定武进横林强化木地板产业集群等20家产业集群为常州市首批重点乡镇（区域）产业集群。 首批20家被确定的重点乡镇（区域）产业集群名单将引入竞争淘汰机制定期更新，对入选的市重点乡镇（区域）产业集群进行定期考核、检查。对产业集群发展成绩显著的给予表彰。对产业集群载体建设机构管理不善，不能及时报告集群发展动态；产业集群内的主要产业、重点企业经济增长不快，节能减排成效不突出，在保护环境、节约资源等方面出现明显问题，并直接影响到产业集群发展水平的，将适时予以淘汰。
2、集群经济发展迅猛。截止2008年，我市共有市级重点产业集群20个。从行业上看，主要集中在机械、冶金、化工、纺织服装、建材、电子等行业。从区域分布来看，武进区 10个，新北区4个、溧阳2个、金坛3个、天宁区1个。从规模上看，2008年20个市级重点产业集群共实现营业收入1489.03亿元，其中营业收入50亿元以上有14个，营业收入100亿元以上的有5个(湖塘纺织、溧阳输变电、春江精细化工、天宁纺织服装、金坛服装)。实现工业增加值347.39亿元，利税总额126.75亿元，其中利润74.1亿元，完成出口交货值308.28亿元。2008年20个重点产业集群累计投入848.69亿元，新增投入141.4亿元，累计开发面积达287149亩，已建多标准厂房3897756平方米，单层标准厂房3163269平方米。这20家重点产业集群共有企业4520家，其中规模企业2228家，通过ISO9000认证企业达1713家，通过ISO14000认证企业达807家。目前集群内企业共有员工290796人，其中科技人员有25802人。
3、制定了集群发展规划。我市现有省级重点产业集群8家，分别为：溧阳输变电产业集群，金坛服装产业集群，新北区孟河汽摩配件和西夏墅刀具产业集群，武进湖塘纺织、横林地板、洛阳家电、邹区灯具产业集群。到2008年底，这8家省级重点产业集群均已完成发展规划编制；2009年我市乡镇工业集中区和市级重点产业集群发展规划编制工作也已经全面展开。各乡镇工业园区坚持依托区位条件、产业特色、行业优势和产业发展导向，坚持与城镇发展相结合，坚持与资源利用、环境保护、可持续发展目标相一致，对于进入工业园区的企业均经过严格的产业政策审查，促进了产业、企业结构的调整和优化，推动了经济的发展。在规划和建设产业集群、工业集中区同时，各地注重与小城镇建设有机结合起来，促进了农村工业化、农村城市化的协调发展。
4、集群产业链不断完善。各产业集群的产业链不断延伸，完成了各工序部件的专业化分工和配套协作，如湖塘纺织产业集群，已形成较为完善的集纺纱、印染、织造、服装等为一体的，融国内外销售经营、研发、专业批发市场为组合的产业链，销售收入超过 亿元。横林木地板产业集群目前已拥有终端及配套企业400余家，围绕170家地板终端企业，衍生出专业印刷、浸胶、压贴、包装、模板国际地板城。常州孟河汽摩配件产业集群覆盖了轿车、重型、轻型、微型和农用汽车及各类型摩托车的灯具、后视镜、仪表台、车门铰链、车内外装饰件等产品的生产加工。金坛光伏产业集群充分利用区域内中国东南部综合指标最佳的岩盐矿床为多晶硅这一光伏产品生产的优质原料，辅以硅产品转化、切割滚磨设备的研发生产，初步形成了拉晶——切片——组件——系统集成在内的较为完整的兴伏产业链。
5、集群生产企业科技水平有所提升。横林地板生产企业相继开发出“V型槽”、“手抓纹”、“淋漆面”、“真木纹”以及静音地板、防水地板、地热地板、抗菌地板、秸秆地板等诸多新技术、新产品，累计获得70余项专利，并起草修订了GB/T18102-2007浸渍纸层压木质地板、耐磨复合实木地板等7项国家标准和4项行业标准（规范）。西夏墅刀具产业集群与哈尔滨理工大学、南京航空航天大学、成都刀具研究所等十余所国内刀具行业实力雄厚的研发机构对接，合作开发新型高端刀具，已有两项产品获国家发改委批复，并将参与刀具行业标准的制定。
三、我市产业集群政策制定和落实过程中必须正视的问题
1、产业集群整体层次较低。我市产业集群主要还是集中在传统产业领域或者说是高新技术产业的边缘领域，大多还属于劳动密集型、产业附加值较低的中低端集群。如纺织服装行业过去一直是金坛市主导产业，由于纺织行业发展前景不明、当地劳动力资源紧缺以及行业内一些企业投资意愿不强等因素，纺织行业在全市工业经济中所占比重逐年下降，所占比重已从原来的33%下降到20%左右。而该市的太阳能电池组件及生产设备制造业等新兴产业发展迅速，已发展成为该市的重要产业。
2、行政区域锁定制约了产业集群的发展。我市产业集群初期基本是由企业在市场力量驱动下自发形成的。一些产业集群基本上是在地方行政区划内发展的，而行政区划所形成的界限在很大程度上制约了产业集群的自然发展。许多产业集群的发展是需要一定的规模，单单本行政区域限制了产业集群的规模，因此，产业集群向周边别的行政区域发展是集群内在规律的要求，但由于不同的行政区域，政策的协调也很难一致，这就大大阻碍了生产要素、产品的有效配置和自由流动，以及区域间专业分工与合作的发展，使集群很难得到进一步的发展。
3、集群自主创新能力较弱，科技要素对集群发展的贡献份额不大。目前我市产业集群生产中所需的关键零部件主要依赖进口，很多产品技术发展的方向均为模仿性的技术跟踪，并未真正掌握国外先进产品的核心技术。我市产业集群的增长方式依然是一种以资本和土地的大量投入为特征的粗放式的经济增长方式，科技要素对GDP的贡献率较低。从科技创新政策供给上看，存在针对项目的政策多，针对产业集群的政策较少的现象。非连续、同构化的产业政策以及项目导向的科技政策割裂了产业集群与区域创新体系的关联，阻碍了集群核心竞争力的形成。
4、集群组织化程度较低，配套分工协作体系不够完善。我市产业集群中，除了龙头企业带动型产业集群，其他类型产业集群普遍存在缺乏龙头企业带动问题，集群内部的核心企业不强，内聚力薄弱，相互支援、相互依存的分工协作的产业网络尚未形成，必要的价格协调机制没有完全形成，这种无序竞争的加剧，虽然有企业数量众多、产品与市场相似、技术缺少差异等原因，但不可否认，产业集群内部缺乏必要的组织与协调也是其中的主要原因。我市各个产业虽然已经形成了一定的企业群体，但离“集群”的真正标准还存在较大差距。集群内企业之间更多的是空间上的集聚，企业生产多数为“小而全”，即从原料到成品生产的大部分环节都在一个企业内部完成，企业之间缺乏上下游环节的配套协作，产业分工不明显，专业化程度不高，不仅难以通过对接互动形成成本优势，而且致使上下游发展不平衡，有的还出现产业链断层现象。
5、集群发展适应宏观形势变化的能力有待提高。由于受大环境的影响、税收优惠、规费减免等方面的优势也有逐步削弱的趋势，加上用地、资金、用工等资源制约日益紧张，传统产业集群的改造提升和新兴产业集群的培育壮大受到严峻挑战。当前席卷全球的金融危机对一些集群也产生了或直接或间接的不利影响。如横林木地板受到了金融危机压缩房地产建设进度及装修计划的影响，致其产品需求量下降。同时，倚重出口的行业也受到不同程度的冲击由于国际市场需求不振，2009年一季度外贸出口同比下降41%。金坛太阳光伏组件的出口也有一定的萎缩。传统纺织行业亦收到国际订单减少、价格下降的影响，企业利润下降。加上贸易磨擦、技术壁垒、汇率波动等因素，不少外贸出口企业外销压力加大，出现了产能过剩和资金链紧张的现象。
四、“十二五”期间，我市产业集群发展政策选择
“十二五”期间，我市应以科学规划和观念创新为引领，以做强企业和做响品牌为抓手，以环境建设和政策扶持为保障，努力推动产业集群的协调、健康和可持续发展。
1、以科学规划引领产业集群的可持续发展。从产业集群层面制定高起点、可操作、有针对的，涉及土地、环境、资源、动力、物流等生产要素的集群发展和建设规划，及时启动对生产性服务业、物流产业、咨询与信息服务业、金融服务业，以及中介体系的规划工作，为我市产业集群发展提供立体式、全方位服务，将产业集群作为长抓不懈的战略目标。各部门负责有关政策的宣传咨询工作，建立规划制订、修改与实施中的协商、反馈机制和部门会商制度。对涉及产业集群发展的新举措实行先试点、后推广，切实维护规划的权威性。在制定全市产业发展规划时同步制定产业集群指导目录及政策导向，明确重点发展的产业和鼓励集聚的区域。通过各辖市、区的协调、项目对换等，确保产业集群战略的实施，结合产业集群的发展同步推动产业布局优化。
2、制定促进产业集聚的相关政策。创新工作机制，建立由市发改委、财政局、经贸委、科技局和各工业园区管委会等相关部门组成的“市促进产业集群发展联席会议”制度，负责指导和协调全市促进产业集群发展中遇到的重大问题，包括对进入园区集群企业的认定及日常管理工作。加大对工业园区的财政扶持力度。由市财政每年安排产业集聚园区建设专项资金，用于工业园区基础建设贴息和促进产业集聚；对新进工业园区的产业集群项目，市规定的行政性收费可实行零费率，经营性收费减半收取；市级科技三项费用优先考虑园区内的产业集群项目。实行土地优惠政策。对进入市开发区和各县（市、区）工业园区的产业集群项目和符合国家产业政策的配套工业企业建设用地给予保证；允许农村集体以土地使用权入股或联营兴办各类企业。
3、制定促进产业集群专业化分工的政策。制定产业集群发展指导目录。加强对我市产业集群的研究，根据不同产业集群产业链的缺失情况，定期制定我市产业集群的发展指导目录并向社会公布，吸引完善集群产业链的项目入园。在市开发区和各工业园区内设立配套中心。产业集群配套中心年配套产值达到一定规模的，市政府可给予一次性奖励；鼓励产业集群核心企业将核心业务以外的业务剥离，衍生一批配套企业。产业集群中配套企业（由核心企业业务剥离形成的配套企业）连续3年在国内同行业中综合实力进入前10位或单个产品国内市场占有率进入前3位的，市政府可给予一次性奖励。组织集群品牌的评选、推介和保护。指导和帮助企业结合集群发展规划实施企业品牌战略，形成品牌与规模互动、企业品牌和区域品牌互动的态势。制定与实施品牌绩效考核奖励办法，对集群内的企业进行评估与奖励。
4、制定提升产业集群创新能力的政策。对不同规模、不同成长阶段的产业集群实行分类指导，帮助他们解决发展中的难题。通过典型项目带动、优先立项等措施鼓励企业集团发挥以大带小的龙头作用，逐步建立为多个大型企业集团配套的中小企业群。动员大企业通过研发、投资等方式获取创新性技术，提高产品技术含量，拉开产品档次，或向相关产业扩展，避免大企业间的恶性竞争。允许适度的民间产业资本和商业资本的结合，培养民间资本市场，完善风险投资与担保机制，形成政府资金为引导、民间资本为主体的以产业集群为对象的风险投资机制。把科技创新政策的贯彻实施与提升产业集群创新能力结合。继续激励扶持集群企业技术改造和新产品产业化，加强对影响产业集群发展的基础性科研、共性技术与关键技术的扶持，提升产业集群整体创新能力。设立市产业集群技术交流平台建设专项资金，支持建立集群内企业间的技术交流平台。鼓励集群内企业联合建设集群技术交流平台，避免各自为战的浪费与集群内的同业内耗，形成良好健康的集群创新环境。企业间通过技术交流平台合作开发的关键性生产技术，经科技部门鉴定后，可享受奖励政策。加大人才的引进力度，明确集群企业在人才引进与培育方面的政策待遇。建立产业集群专业人才信息库，为产业集群发展提供人才储备。
5、制定推动产业集群发展的基础设施建设政策。通过政府引导、市场准入的方式提升和完善地方网络的基础设施，强化为产业集群发展配套服务的公路网、电力、排污系统、专业性贸易市场等基础设施的建设。加快区域贸易中心、物流中心的形成，以现有的批发市场为基础，在城乡结合部和交通枢纽地带建立物流和批发基地。通过政府推动与市场调节，培育一批服务专业化、发展规模化、运行规范化的中介服务机构，造就一支具有较高专业素质的中介服务队伍，逐步形成符合产业集群建设要求的，开放协作、功能完备、高效运行的中介服务体系。产业园区内新开办技术开发、推广营销、人才培训、信息咨询、知识产权、质量检测、现代物流及电子商务的中介组织经登记工商管理机关发证和产业集群联席会议验收后，可由财政补助开办费。加强高新技术产业集群科技中介服务机构的建设。根据高新技术产业集群科技创新的实际，面向市场，重点加快工业设计、研发服务、技术开发、技术交易与技术转移、质量鉴定、技术标准、技术评估与咨询、知识产权服务等科技中介服务机构的建设，促进技术和知识的有效流动。建立购买行业协会服务制度。转变政府职能，把适宜于行业协会行使的行业统计、规划、质量认证、非强制性行业标准进行修订，行业资格审查及职称评审、市场准入资格认定、许可证发放等行业管理职能委托给行业协会。政府部门委托行业协会承担有关管理职责或经常性的业务，应给予必要的经费补助；集群企业要求行业协会提供的服务，应通过购买服务的方式，给予相应项目经费。
6、建立和完善产业集群绩效评估制度。进一步完善产业集群统计指标体系，加强重点成长型产业集群发展状况的季度监测报告、年度总结报告编制和发布，分析研究重点成长型产业集群发展的成就、问题及其趋势。通过政府部门和社会中介的多种渠道对产业集群的规划落实和发展绩效进行评估，及时发现问题，推广经验和纠正不足，对带动力大的产业集群，由政府授牌并进行推广。组织专家和社会力量建立科学、公正的产业集群发展绩效评估体系，定期对已认定的产业集群进行绩效评估。将有关的评估结果作为奖优促劣、支持产业集群发展的依据。将集群绩效的评估纳入政府部门工作业绩考核体系，进一步明晰政府指导产业集群建设工作的重点。
邵帆 张泽来
